Fecha de Publicación: 04/04/2023
La adaptación de los subsidios agrícolas
La priorización de múltiples objetivos de desarrollo por parte de varios organismos internacionales ha inspirado una nueva visión con relación a la utilización de los subsidios en la agricultura, lo que ha impulsado una búsqueda sobre cómo deberían ser reorientados estos instrumentos de política. El debate tiene hoy gran dinamismo, de manera que este artículo busca introducir los principales conceptos para ayudar a formar una visión desde el sector agroindustrial argentino.
A principios de los años 90, la Comunidad Económica Europea (CEE) inició un proceso de reforma de su Política Agrícola Común (PAC) con el objetivo de ajustarla a los principios de la recién creada Organización Mundial del Comercio (OMC). Este proceso supuso un cambio de los subsidios vinculados a la producción hacia ayudas a la renta de los agricultores, basadas en pagos por hectárea y cabeza de ganado, y el establecimiento de medidas para mejorar las estructuras agrarias. Posteriormente, en 1999, se produjo una nueva reforma de la PAC, conocida como Agenda 2000, que profundizó en la introducción de ayudas directas a la renta, la reducción de los precios institucionales, el aumento de la competitividad de la agricultura europea y el establecimiento de la política de desarrollo rural como segundo pilar de la PAC.
Este proceso de transición desde pagos acoplados hacia ayudas más desconectadas se podría considerar como un precedente de las recientes propuestas de adaptación de las ayudas agrícolas que se promueven desde distintas instituciones internacionales, think tanks y universidades. Sin embargo, a pesar de la importancia de estas propuestas, las discusiones en los principales foros internacionales de negociaciones parecen ir a un ritmo más lento. La necesidad de reevaluar cómo se asignan los recursos en la agricultura es motivada en gran medida por la creciente preocupación en relación con el cambio climático y otros desafíos ambientales, así como por motivaciones vinculadas a la salud, el bienestar animal y la seguridad alimentaria, lo que está impulsando una revisión de las políticas públicas en el ámbito agrícola.
Además de estas preocupaciones más actuales, también deben tenerse en cuenta las preocupaciones "tradicionales" sobre cómo los subsidios agrícolas pueden distorsionar los mercados y afectar negativamente a los agricultores de los países en desarrollo. Actualmente, se acepta ampliamente que los subsidios agrícolas son ineficientes desde una perspectiva económica y que su eliminación o reforma podría conducir a mejores resultados tanto económicos como sociales y ambientales.
En respuesta a estas preocupaciones, algunos gobiernos y organizaciones internacionales han comenzado a repensar y reevaluar sus políticas de apoyo a la agricultura. Esto ha llevado a la eliminación o reducción de ciertos tipos de subsidios, así como a la introducción de nuevos programas y políticas diseñados para promover prácticas agrícolas más sostenibles y saludables.
Principales referencias
Hay diversos trabajos recientes que se han publicado sobre la adaptación de los subsidios o ayudas agrícolas. A modo de ejemplo se hace un recorrido por algunos de los más relevantes o representativos.
En 2021, FAO, PNUD y PNUMA1 elaboraron un informe llamado “Una oportunidad de varios miles de millones de dólares – Adaptar el apoyo a la agricultura para transformar los sistemas alimentarios.” En el mismo se hizo un llamamiento a los gobiernos a reconsiderar la forma en que se subsidia y se apoya la agricultura. Se señaló que de los US$ 540.000 millones que se otorgaban en ayudas a los productores agrícolas, la mayor parte (87%) distorsionaban los precios o era perjudiciales para la naturaleza y la salud. Y se propone reorientar estas ayudas, lo cual podría contribuir a transformar los sistemas alimentarios y alcanzar los ODS (Objetivos de Desarrollo Sostenible).
En 2022, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)2 publicó su informe anual en el que analiza las políticas agrícolas de sus países miembros y de otros países importantes. En este caso estuvo enfocado en la reforma las políticas agrícolas para la mitigación del cambio climático. Se plantea una agenda de políticas para alcanzar los objetivos climáticos y de los sistemas alimentarios, de los que pueden destacarse dos.
En primer lugar, la eliminación gradual del sostenimiento precios de mercado y los pagos con gran potencial para dañar el medio ambiente y distorsionar los mercados y el comercio. Se remarca que estos tipos de apoyos son potencialmente los que más distorsionan la producción y el comercio, además de ser herramientas ineficientes para transferir ingresos a los agricultores y tienden a ser inequitativos, ya que no están dirigidos a productores con bajos ingresos.
Y en segundo lugar, se aconseja reorientar el apoyo presupuestario a la provisión de bienes públicos y servicios generales clave para mejorar el desempeño del sector agrícola, o aumentarlo donde el apoyo presupuestario actual sea bajo. Se hace foco en que la mayoría de los pagos actuales no incentivan ni facilitan una producción agrícola más sostenible y de emisiones de GEI más bajas. Una reorientación de los gastos hacia la innovación, en particular la I+D sobre tecnologías y métodos de producción para la reducción de emisiones, debería respaldar la mitigación y fomentar el crecimiento sostenible de la productividad, reduciendo así también las presiones sobre los ingresos derivadas de normas ambientales y de emisiones más estrictas.
También en 2022 se lanza una publicación preparada por funcionarios del Banco Mundial, el FMI, la OCDE y la OMC3, denominada Subvenciones, comercio y cooperación internacional. Este trabajo analiza todo tipo de subvenciones, no solo agrícolas. Allí se busca impulsar la cooperación internacional, la cual señalan que puede reducir el uso general de las subvenciones y mejorar su diseño, como así también mejorar las disciplinas relativas a las subvenciones, mejorar la certeza de las empresas y reducir las fricciones comerciales. Para esto se reclama una mejor información, un análisis objetivo más exhaustivo y un diálogo regular, lo que podría ayudar a los Gobiernos a acelerar la reforma de sus propias subvenciones e impulsar negociaciones encaminadas a mejorar las disciplinas internacionales.
En el SOFI 2022 de la FAO4, el foco está puesto en la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas para hacer las dietas saludables más asequibles. Respecto de la ayuda actual, indica que en gran parte, este apoyo no solo distorsiona el mercado, sino que además no está llegando a muchos agricultores, daña el medio ambiente y no promueve la producción de alimentos nutritivos. Y se señala que la adaptación del apoyo público existente a la agricultura en todas las regiones del mundo, con el objetivo de promover la producción de alimentos nutritivos (cuyo consumo es bajo en relación con las necesidades dietéticas), contribuiría a reducir el costo de las dietas saludables y a aumentar su asequibilidad, a nivel mundial y en especial en los países de ingresos medianos bajos y medianos altos.
Finalmente, se deja como recomendación a los gobiernos la posibilidad de replantearse cómo pueden reasignar sus actuales presupuestos públicos para hacerlos más eficaces en función del costo y más eficientes a la hora de reducir el costo de los alimentos nutritivos e incrementar la disponibilidad y la asequibilidad de las dietas saludables, de manera sostenible y sin dejar a nadie atrás.
Negociaciones internacionales
Dada la temática involucrada no existe un único ámbito de negociación donde discutir estos temas. Así, en lo que refiere a las negociaciones de la OMC sobre agricultura, el enfoque siempre ha sido la consolidación primero (durante la Ronda de Uruguay), para la negociación respecto de la posterior reducción (mandato de la Ronda de Doha para el Desarrollo). Los éxitos han sido relativamente modestos, alcanzando la eliminación de los subsidios a la exportación a partir de la Conferencia Ministerial de Nairobi en 2015 y el Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca de la OMC, adoptado en la Duodécima Conferencia Ministerial de 2022. Este último representado cierto enfoque medioambiental, ya que representa un importante avance para la sostenibilidad de los océanos en la medida en que prohíbe las subvenciones a la pesca perjudiciales5.
Si bien existen referencias a la cuestión ambiental en el ámbito de la OMC, y la temática ha ganado relevancia en los últimos años, el enfoque de las negociaciones agrícolas no cubre plenamente esta idea de adaptación de políticas agrícolas. Esto se debe a que la OMC busca reducir los subsidios distorsivos en términos económicos, pero no plantea distinciones respecto del efecto ambiental que los mismos pudieran tener.
Otro ámbito que debe tenerse en cuenta es el relativo a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), en vigor desde 1994 y las sucesivas conferencias de las partes (COP), que dieron lugar a acuerdos de relevancia como el Protocolo de Kioto (1997) y el Acuerdo de París (2015).
Por la temática abarcada, la cuestión ambiental está más que cubierta, pero no así lo relativo a ayudas agrícolas. De hecho, es un tema que no ha sido abordado concretamente durante las conferencias.
Y finalmente, la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los sistemas alimentarios, celebrada en el 2021, abordó cuestiones relacionadas con la agricultura, los sistemas alimentarios y la nutrición. Durante la cumbre, se discutió la cuestión de los subsidios agrícolas y se presentaron propuestas para adaptar las ayudas agrícolas a fin de fomentar prácticas agrícolas más sostenibles y equitativas. Este podría haber sido un ámbito adecuado para abordar esta cuestión. Sin embargo, el ámbito no trascendió en materia de negociaciones posteriores ni tratados vinculantes, por lo que fue perdiendo relevancia.
Consideraciones finales
El presente artículo propone una primera aproximación a algunas de las principales perspectivas en torno a las estrategias de Repurposing. Esta temática es de gran importancia y aborda diversos aspectos que tienen implicancias directas en el sector agroindustrial argentino. Se hace evidente que este tema cuenta con múltiples aristas y afecta de manera transversal ámbitos de negociación que son relevantes en términos de sus potenciales consecuencias.
En este sentido, se considera relevante no dejar pasar la oportunidad de debatir estos temas tanto a nivel nacional como en foros internacionales y regionales. Si bien aún no se ha incluido esta temática en las mesas de negociación, es importante avanzar en propuestas de negociación que reflejen las particularidades de los países exportadores, como lo ha sido en el pasado el Grupo Cairns6.
Es necesario analizar cuidadosamente qué condiciones deben cumplir las estrategias de repurposing para evitar distorsiones al comercio o competencia desleal. Este análisis debe abarcar no solo la producción primaria, sino también los sectores proveedores de tecnología de insumos y servicios tecnológicos.
Asimismo, se debe tener en cuenta que la implementación de estos cambios requerirá un período de transición. Por lo tanto, se debe prever la manera de evitar distorsiones que puedan surgir por medidas de apoyo temporales a los productores durante dicho período. En conclusión, se requiere un análisis profundo y una evaluación rigurosa de todas las implicancias involucradas en la implementación de estrategias de Repurposing.
